INICIJATIVA ZA DONOŠENJE ZAKONA O NAPLATI I OBEZBJEĐENJU JAVNIH PRIHODA FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE Radni paket: osnovni tekst inicijative i prilozi Pripremljeno za stručnu raspravu o reformi ZPU FBiH OSNOVNI TEKST INICIJATIVE 1. Predmet inicijative Ovom inicijativom predlaže se da se, u okviru šire reforme važećeg Zakona o Poreznoj upravi Federacije Bosne i Hercegovine, materija naplate i obezbjeđenja javnih prihoda izdvoji u poseban zakon pod nazivom Zakon o naplati i obezbjeđenju javnih prihoda Federacije Bosne i Hercegovine. Važeći Zakon o Poreznoj upravi FBiH u jednom zakonskom tekstu uređuje organizaciju i ovlaštenja Porezne uprave, pojedina pitanja poreznog postupka, prava i obaveze poreznih obveznika, naplatu poreznih obaveza, prinudnu naplatu, mjere obezbjeđenja, zakonsku hipoteku, kamate, odbitke, povrat više plaćenih poreza i druga pitanja. Takvo objedinjeno uređenje više ne odgovara složenosti materije. Naplata i obezbjeđenje javnih prihoda predstavljaju posebnu pravnu cjelinu, jer se u toj fazi javnopravna obaveza neposredno ostvaruje na imovini dužnika, njegovim novčanim sredstvima, plati, penziji, potraživanjima, pokretnim stvarima, nepokretnostima, vrijednosnim papirima i drugim imovinskim pravima. Ova inicijativa u prvoj fazi nema za cilj da ponudi konačan tekst pojedinačnih zakonskih odredaba. Njena svrha je da obrazloži potrebu za donošenjem posebnog zakona, ukaže na ključne probleme u važećem uređenju, predloži osnovna načela, sistematiku i pravce reforme, te ponudi analitičke i uporedne priloge kao osnov za dalju stručnu raspravu. Konkretna normativna rješenja mogla bi se pripremiti u drugoj fazi, nakon što nadležni organi prihvate osnovanost inicijative i ocijene da je opravdano pristupiti izradi posebnog zakona. 2. Razlozi za donošenje posebnog zakona Postupak naplate i obezbjeđenja javnih prihoda ima drugačiju pravnu prirodu od postupka utvrđivanja porezne ili druge javne obaveze. U postupku utvrđivanja odlučuje se o tome da li obaveza postoji, u kojem iznosu, za koji period i po kojem pravnom osnovu. U postupku naplate ta obaveza se neposredno ostvaruje prinudnim zadiranjem u imovinu dužnika. Zato pravila o naplati ne bi smjela biti uređena samo kao tehnički nastavak opšteg poreznog postupka. Poseban zakon potreban je naročito zbog toga što je potrebno: 1. jasno razdvojiti utvrđivanje obaveze od njene naplate; 2. precizno urediti izvršne naslove za naplatu javnih prihoda; 3. ojačati institut opomene prije prinudne naplate; 4. urediti prinudnu naplatu kao poseban postupak; 5. izbjeći nepotrebno umnožavanje rješenja, žalbi i upravnih sporova; 6. uvesti srazmjernost kao operativno pravilo izbora sredstva naplate; 7. posebno zaštititi platu, penziju i druga stalna primanja; 8. sistematično urediti izuzeta primanja i izuzetu imovinu; 9. ograničiti mjere obezbjeđenja jasnim zakonskim uslovima; 10. precizno urediti zakonsku hipoteku; 11. urediti posljedice zastare u fazi naplate; 12. obezbijediti zaštitu trećih lica; 13. jasno urediti obustavu postupka, brisanje mjera i povrat više ili nezakonito naplaćenih javnih prihoda. Poseban Zakon o naplati i obezbjeđenju javnih prihoda FBiH ne bi slabio efikasnost sistema javne naplate. Naprotiv, jasniji, predvidiviji i pravičniji postupak naplate povećao bi pravnu sigurnost, smanjio broj sporova, olakšao postupanje Porezne uprave i drugih organa, te ojačao povjerenje obveznika u zakonitost sistema javnih prihoda. 3. Uočeni problemi u važećem uređenju Važeće uređenje pokazuje više problema koji opravdavaju donošenje posebnog zakona. Prvo, nije dovoljno jasno razdvojena faza utvrđivanja obaveze od faze njene naplate. Zbog toga se u postupku naplate mogu zanemariti pitanja koja su bitna za dopuštenost same naplate, kao što su plaćanje, preplata, pogrešno knjiženje, zastara, odgoda, obročno plaćanje, poništenje izvršnog naslova ili pogrešan identitet dužnika. Drugo, izvršni naslovi nisu dovoljno sistematično uređeni. U praksi može nastati nejasnoća da li se naplata pokreće na osnovu izvršnog akta, evidencije duga, knjigovodstvenog unosa, opomene ili nekog drugog akta. Budući zakon treba jasno razlikovati izvršni naslov, evidenciju duga, opomenu, nalog za plaćanje, akt o pokretanju prinudne naplate i pojedinačne radnje izvršenja. Treće, opomena prije prinudne naplate nije dovoljno razvijena kao zaštitni institut. Ona bi trebala sadržavati jasne podatke o izvršnom osnovu, periodu duga, iznosu glavnice, kamati, troškovima, roku za dobrovoljno plaćanje i posljedicama neplaćanja. Četvrto, prinudna naplata nije dovoljno uređena kao poseban postupak. Potrebno je zakonom urediti kada se prinudna naplata može pokrenuti, kojim aktom se pokreće, šta taj akt mora sadržavati, kako se dostavlja, koja sredstva naplate se mogu koristiti, koji pravni lijekovi su dostupni i kada se postupak mora obustaviti. Peto, važeće uređenje omogućava donošenje više posebnih rješenja o pojedinim sredstvima naplate nakon donošenja rješenja o pokretanju postupka prinudne naplate. To može dovesti do nepotrebnog umnožavanja upravnih akata, žalbi i upravnih sporova koji se u suštini odnose na isti javni dug i isti postupak prinudne naplate. Budući zakon bi trebao razmotriti model procesne koncentracije pravne zaštite. Osnovni akt protiv kojeg bi bila dopuštena žalba i upravni spor trebalo bi da bude akt o pokretanju postupka prinudne naplate. Pojedinačne provedbene radnje, kao što su nalozi bankama, obavještenja poslodavcima, nalozi za prenos sredstava ili druge radnje izvršenja, ne bi morale imati formu posebnih rješenja protiv kojih se vode posebni žalbeni postupci i posebni upravni sporovi. Istovremeno, dužniku i trećim licima mora se obezbijediti djelotvoran prigovor protiv pojedinačne radnje izvršenja. Tim prigovorom ne bi se ponovo osporavala zakonitost rješenja o pokretanju prinudne naplate, nego bi se moglo isticati da se konkretna radnja provodi na izuzetoj imovini, na primanjima koja su potpuno ili djelimično izuzeta od naplate, na imovini trećeg lica, u obimu većem od duga, nakon plaćanja, nakon obustave, protivno odgodi ili obročnom plaćanju, odnosno nakon nastupanja zastare. Šesto, načelo srazmjernosti nije dovoljno razrađeno. Blokada računa, upis hipoteke, zabrana raspolaganja imovinom, zapljena osnovnih sredstava za rad ili prodaja nepokretnosti mogu imati teške posljedice po dužnika. Zakon mora obavezati organ da razmotri blaže sredstvo naplate ako se cilj može postići bez težeg zadiranja u prava i imovinu dužnika. Sedmo, naplata iz plate, penzije i drugih stalnih primanja zahtijeva posebnu zaštitu. Budući zakon treba jasno urediti maksimalni dio plate i penzije koji može biti predmet naplate, zaštitu minimalnih primanja, obaveze poslodavca, fonda PIO i drugih isplatilaca, kao i redoslijed više obustava. Osmo, izuzeta primanja i izuzeta imovina moraju biti sistematično uređeni. Posebno treba zaštititi socijalna davanja, dječiji dodatak, naknade po osnovu invaliditeta, naknade za tuđu njegu i pomoć, osnovne stvari domaćinstva, medicinska pomagala, stvari potrebne za školovanje djece i sredstva potrebna za osnovno obavljanje djelatnosti. Deveto, mjere obezbjeđenja naplate moraju biti jasno ograničene. One se ne bi smjele određivati automatski ili preširoko, nego samo kada postoji vjerovatnost duga, konkretna opasnost za naplatu, srazmjernost mjere, vremensko ograničenje i djelotvoran pravni lijek. Deseto, zakonska hipoteka zahtijeva posebno precizno uređenje. Ona ne bi smjela biti neograničeno i automatsko opterećenje cjelokupne imovine dužnika, nego mora biti vezana za konkretno označenu nepokretnost, određeni iznos duga i jasne uslove za upis, trajanje i brisanje. Jedanaesto, posljedice zastare u fazi naplate nisu dovoljno jasno izdvojene. Materijalno-procesna pravila zastare treba urediti u budućem Zakonu o poreznom postupku FBiH, ali izvršne posljedice zastare treba urediti u Zakonu o naplati i obezbjeđenju javnih prihoda FBiH. To se odnosi na zabranu pokretanja prinudne naplate za zastarjelu obavezu, obavezu provjere zastare po službenoj dužnosti, prigovor zastare u postupku naplate, obustavu započete naplate, brisanje mjera obezbjeđenja i povrat iznosa naplaćenog nakon zastare. Dvanaesto, zaštita trećih lica mora biti posebno uređena. Treće lice mora imati djelotvoran prigovor ako se plijeni, opterećuje ili prodaje imovina koja nije imovina dužnika ili na kojoj treće lice ima pravo koje sprečava naplatu. Trinaesto, obustava postupka i povrat više ili nezakonito naplaćenog iznosa moraju biti jasnije uređeni. Postupak treba obustaviti kada je dug plaćen, zastario, kada je izvršni naslov poništen, ukinut ili izmijenjen, kada je postupak pokrenut prema pogrešnom licu ili kada je nastavak naplate postao nedopušten ili nesvrsishodan. Ako je javni prihod naplaćen bez osnova, u većem iznosu, od pogrešnog lica, nakon zastare ili na osnovu akta koji je kasnije poništen, mora postojati djelotvoran mehanizam povrata. 4. Ustavno-konvencijski okvir Budući Zakon o naplati i obezbjeđenju javnih prihoda FBiH treba biti zasnovan na ustavnim i konvencijskim standardima zaštite prava fizičkih i pravnih lica, uz istovremeno poštivanje legitimnog javnog interesa da se javni prihodi zakonito i efikasno naplaćuju. Naplata poreza, doprinosa, taksi, naknada i drugih javnih prihoda predstavlja jedno od osnovnih ovlaštenja države. Međutim, činjenica da država ima legitimno pravo na naplatu javnih prihoda ne znači da postupak naplate može biti uređen nejasno, preširoko ili bez djelotvornih zaštitnih mehanizama. U fazi naplate javnopravna obaveza prelazi u konkretno ograničenje imovine. Zato svaka mjera naplate ili obezbjeđenja mora biti zasnovana na zakonu, vezana za jasan izvršni naslov, usmjerena ka legitimnom javnom cilju, srazmjerna visini i prirodi duga, obrazložena, podložna djelotvornom pravnom lijeku i ograničena na ono što je nužno za naplatu. Poseban značaj ima pravo na imovinu. Mjere kao što su blokada računa, upis zakonske hipoteke, zabrana raspolaganja imovinom ili prodaja nepokretnosti ne smiju biti automatske, neograničene ili nesrazmjerne. One moraju biti vezane za konkretan dug, konkretan izvršni naslov i obrazloženu potrebu za primjenom baš tog sredstva naplate ili obezbjeđenja. Načelo srazmjernosti zahtijeva da organ razmotri visinu duga, vrijednost imovine, mogućnost naplate blažim sredstvom, posljedice po dužnika, posljedice po članove domaćinstva, posljedice po poslovanje pravnog lica, obrtnika ili samostalnog djelatnika, položaj trećih lica i javni interes za efikasnu naplatu. U postupku naplate iz plate, penzije i drugih stalnih primanja mora se obezbijediti zaštita minimalne egzistencije fizičkog lica i članova njegovog domaćinstva. Javni interes naplate ne može opravdati takvo zadiranje u primanja i osnovne stvari dužnika koje ga ostavlja bez sredstava za osnovne životne potrebe. Djelotvoran pravni lijek mora omogućiti stvarno preispitivanje zakonitosti i srazmjernosti mjere naplate, postojanja izvršnog naslova, iznosa duga, zastare, plaćanja, pogrešnog knjiženja, dvostruke naplate, izbora sredstva naplate, prava trećeg lica, troškova prinudne naplate, odbijanja obustave i odbijanja povrata. Jednako kao što organ mora imati djelotvorna sredstva naplate, dužnik mora imati djelotvoran mehanizam zaštite kada osnov naplate prestane. Ako je dug plaćen, zastario, pogrešno evidentiran, dvostruko naplaćen, naplaćen od pogrešnog lica ili naplaćen na osnovu akta koji je kasnije poništen, organ mora imati jasnu zakonsku obavezu da obustavi postupak, ukine ili povuče mjere naplate, predloži brisanje hipoteke ili drugog tereta i izvrši povrat više ili nezakonito naplaćenog iznosa. 5. Osnovna načela budućeg zakona Budući zakon treba sadržavati poseban katalog načela koja bi služila kao osnov za tumačenje zakona, usmjeravanje postupanja nadležnih organa, izbor sredstava naplate i obezbjeđenja, zaštitu dužnika i trećih lica, kao i za odlučivanje o obustavi postupka i povratu više ili nezakonito naplaćenih javnih prihoda. Posebno treba predvidjeti sljedeća načela: 14. načelo zakonitosti - naplata i obezbjeđenje javnih prihoda mogu se provoditi samo na osnovu zakona, izvršnog naslova i u zakonom propisanom postupku; 15. načelo pravne sigurnosti i predvidivosti - dužnik mora jasno znati osnov, period, iznos, dospjelost, izvršnost i sredstvo naplate; 16. načelo jednakog postupanja - dužnici u istim ili bitno sličnim situacijama moraju biti tretirani jednako; 17. načelo materijalne istine - organ mora utvrditi stvarno stanje duga, uplata, preplata, knjiženja, zastare i drugih činjenica bitnih za dopuštenost naplate; 18. načelo saslušanja stranke i prava na izjašnjenje - dužniku treba omogućiti da se izjasni o osnovu, visini, dospjelosti, izvršnosti i zastari duga, osim u usko propisanim hitnim slučajevima; 19. načelo obrazložene odluke - akti kojima se pokreće naplata, određuju mjere, odbija prigovor, odbija obustava ili odbija povrat moraju biti obrazloženi; 20. načelo srazmjernosti - organ mora koristiti sredstvo koje je podobno za naplatu, ali najmanje teretno za dužnika i treća lica; 21. načelo zaštite prava na imovinu - zadiranje u imovinu mora biti zakonito, legitimno, nužno i srazmjerno; 22. načelo zaštite minimalne egzistencije - prinudna naplata ne smije fizičko lice i članove njegovog domaćinstva ostaviti bez sredstava za osnovne životne potrebe; 23. načelo zaštite osnovnih uslova rada i poslovne održivosti - naplata ne smije nepotrebno uništiti poslovanje ako se cilj može postići blažim sredstvom; 24. načelo zaštite trećih lica - mjere naplate ne smiju pogađati imovinu lica koja nisu dužnici, osim pod zakonom propisanim uslovima; 25. načelo zaštite dobre vjere i legitimnih očekivanja - dužnik koji je postupao savjesno na osnovu službene evidencije, potvrde, uvjerenja ili odobrenog plana plaćanja ne smije trpjeti nesrazmjerno teške posljedice zbog naknadne promjene stava ili evidencije organa; 26. načelo transparentnosti evidencije - dužnik mora imati jasan i ažuran uvid u dug, uplate, kamate, troškove, mjere, hipoteke, obustave i povrate; 27. načelo djelotvornog pravnog lijeka - pravni lijek mora omogućiti stvarno preispitivanje zakonitosti i srazmjernosti naplate; 28. načelo zabrane dvostruke naplate - ista javna obaveza ne smije biti naplaćena više puta; 29. načelo službene dužnosti u korist i na teret dužnika - organ mora po službenoj dužnosti voditi računa i o činjenicama koje idu u korist dužnika, uključujući plaćanje, preplatu, pogrešno knjiženje, zastaru i prestanak izvršnog naslova; 30. načelo ekonomičnosti i efikasnosti - postupak treba voditi bez nepotrebnog odlaganja i troškova, ali ne na štetu zakonitosti i prava dužnika; 31. načelo zabrane zloupotrebe prava i ovlaštenja - zloupotrebe se moraju spriječiti i na strani dužnika i na strani organa; 32. načelo obustave nezakonite ili nesvrsishodne naplate - ako prestane osnov za naplatu, organ mora obustaviti postupak i ukloniti posljedice ranije preduzetih mjera; 33. načelo hitnog povrata više, pogrešno ili nezakonito naplaćenog iznosa - ako je prihod naplaćen bez osnova ili u većem iznosu, organ mora bez odlaganja izvršiti povrat. 6. Osnovni pravci reforme Buduća reforma trebalo bi da ide u pravcu donošenja posebnog, preglednog i funkcionalnog Zakona o naplati i obezbjeđenju javnih prihoda FBiH. Osnovni pravci reforme su: 34. izdvajanje materije naplate iz važećeg ZPU FBiH u poseban zakon; 35. razdvajanje utvrđivanja obaveze od naplate, tako da opšti porezni postupak uređuje nastanak, utvrđivanje, dokazivanje i materijalno-procesna pravila zastare, dok zakon o naplati uređuje izvršne posljedice dospjele i izvršne obaveze; 36. precizno uređenje izvršnih naslova, kako bi se spriječila prinudna naplata na osnovu nejasnih evidencija ili internih obračuna; 37. jačanje opomene prije prinudne naplate, sa obaveznim sadržajem i stvarnom zaštitnom funkcijom; 38. uređenje prinudne naplate kao posebnog postupka, sa jasnim aktom o pokretanju, sadržajem akta, dostavljanjem, pravnim lijekom i pravilima obustave; 39. procesna koncentracija pravne zaštite, tako da se zakonitost pokretanja prinudne naplate osporava kroz pravni lijek protiv osnovnog akta, dok se protiv pojedinačnih radnji izvršenja koristi poseban prigovor ograničen na pitanja konkretnog izvršenja; 40. uvođenje srazmjernosti kao operativnog pravila, posebno kod blokade računa, prodaje nepokretnosti, zapljene sredstava za rad i upisa hipoteke; 41. posebna zaštita plate, penzije i drugih stalnih primanja, radi očuvanja minimalne egzistencije; 42. sistematično uređenje izuzetih primanja i izuzete imovine; 43. ograničenje mjera obezbjeđenja jasnim uslovima, trajanjem, obrazloženjem i pravnim lijekom; 44. posebno uređenje zakonske hipoteke, sa individualizacijom imovine, određenim iznosom duga, procjenom srazmjernosti i obavezom brisanja nakon prestanka osnova; 45. uređenje posljedica zastare u fazi naplate, uključujući zabranu pokretanja naplate za zastarjelu obavezu, prigovor zastare, obustavu, brisanje mjera i povrat nakon zastare; 46. zaštita trećih lica kroz djelotvoran prigovor protiv izvršenja na imovini koja nije imovina dužnika ili na kojoj treće lice ima pravo koje sprečava naplatu; 47. restriktivno uređenje odgovornosti trećih lica za javne prihode, samo na osnovu zakona, posebnog akta, dokaza i pravnog lijeka; 48. jasna pravila o obustavi, brisanju mjera i prestanku naplate; 49. povrat više, pogrešno ili nezakonito naplaćenih javnih prihoda, uključujući naplatu nakon zastare, naplatu od pogrešnog lica ili naplatu na osnovu akta koji je kasnije poništen; 50. transparentnost evidencije i pravo na ispravku, kako bi dužnik imao uvid u dug, uplate, kamate, troškove, mjere i povrate; 51. cjelovit sistem pravnih lijekova, uključujući žalbu, prigovor na radnju, prigovor trećeg lica, prigovor zastare, zahtjev za obustavu, zahtjev za brisanje mjere i zahtjev za povrat; 52. nadzor nad primjenom zakona i odgovornost službenih lica, posebno kod nezakonite naplate, nesrazmjernih mjera, nebrisanja mjera i neizvršenog povrata. 7. Predložena sistematika budućeg zakona Budući Zakon o naplati i obezbjeđenju javnih prihoda FBiH trebalo bi urediti kao poseban, pregledan i funkcionalno zaokružen zakon. Njegova sistematika treba pratiti logiku postupka naplate: od izvršnog osnova i dobrovoljne naplate, preko prinudne naplate i mjera obezbjeđenja, do obustave, brisanja mjera i povrata više ili nezakonito naplaćenih iznosa. Predlaže se da budući zakon obuhvati sljedeće cjeline: 53. osnovne odredbe; 54. načela naplate i obezbjeđenja javnih prihoda; 55. izvršne naslove, dospjelost i izvršnost javnih prihoda; 56. dobrovoljnu naplatu i opomenu pred prinudnu naplatu; 57. odgodu i obročno plaćanje; 58. pokretanje postupka prinudne naplate; 59. procesnu koncentraciju pravne zaštite i prigovor protiv pojedinačne radnje izvršenja; 60. posljedice zastare u fazi naplate; 61. sredstva prinudne naplate; 62. naplatu iz plate, penzije i drugih stalnih primanja; 63. izuzeta primanja i izuzetu imovinu; 64. mjere obezbjeđenja naplate; 65. zakonsku hipoteku i druga založna prava; 66. redoslijed naplate i uračunavanje uplata; 67. troškove prinudne naplate; 68. zaštitu trećih lica; 69. odgovornost trećih lica za javne prihode; 70. obustavu, odgodu i prekid postupka naplate; 71. povrat više, pogrešno ili nezakonito naplaćenih javnih prihoda; 72. pravne lijekove i sudsku zaštitu; 73. evidencije, obavještavanje i razmjenu podataka; 74. nadzor nad primjenom zakona i odgovornost službenih lica; 75. prelazne i završne odredbe. Predložena sistematika pokazuje da materija naplate i obezbjeđenja javnih prihoda predstavlja posebnu pravnu cjelinu koja se ne može svesti na nekoliko odredaba unutar opšteg zakona o Poreznoj upravi. 8. Zaključak i prijedlog Iz svega navedenog proizlazi da materija naplate i obezbjeđenja javnih prihoda u Federaciji Bosne i Hercegovine, zbog svog značaja, složenosti i neposrednog uticaja na imovinu fizičkih i pravnih lica, treba biti uređena posebnim zakonom. Poseban Zakon o naplati i obezbjeđenju javnih prihoda FBiH omogućio bi da se na jednom mjestu urede izvršni naslovi, dospjelost i izvršnost javnih obaveza, dobrovoljna naplata i opomena, odgoda i obročno plaćanje, pokretanje prinudne naplate, procesna koncentracija pravne zaštite, prigovor protiv pojedinačnih radnji izvršenja, posljedice zastare u fazi naplate, sredstva prinudne naplate, naplata iz plate, penzije i drugih stalnih primanja, izuzeta primanja i izuzeta imovina, mjere obezbjeđenja, zakonska hipoteka, zaštita trećih lica, odgovornost trećih lica, redoslijed naplate, troškovi, obustava, povrat, pravni lijekovi, evidencije i nadzor. Donošenjem posebnog zakona ova oblast ne bi bila samo formalno izdvojena iz važećeg ZPU FBiH, nego bi se omogućilo njeno kvalitativno unapređenje. Posebno je važno da budući zakon uspostavi ravnotežu između javnog interesa za efikasnu naplatu javnih prihoda i zaštite prava dužnika i trećih lica. Efikasna naplata javnih prihoda jeste legitiman i neophodan javni interes, ali ona mora biti uređena tako da bude zakonita, predvidiva, srazmjerna, obrazložena i podložna djelotvornoj pravnoj zaštiti. Zbog svega navedenog, predlaže se da nadležni organi Federacije Bosne i Hercegovine razmotre ovu inicijativu i pokrenu aktivnosti na izradi posebnog Zakona o naplati i obezbjeđenju javnih prihoda Federacije Bosne i Hercegovine, kao jednog od tri buduća zakona koja bi nastala razdvajanjem važećeg Zakona o Poreznoj upravi Federacije Bosne i Hercegovine. 9. Prilozi Uz ovu inicijativu dostavljaju se sljedeći prilozi: Prilog 1 - Uporedna tabela sadašnje materije u ZPU FBiH i potrebe izdvajanja u poseban zakon. Prilog 2 - Tabela ključnih instituta budućeg zakona, problema i pravaca reforme. Prilog 3 - Uporedno-pravni prikaz. PRILOG 1 Uporedna tabela sadašnje materije u ZPU FBiH i potrebe izdvajanja u poseban zakon Sadašnja materija u važećem ZPU FBiH Buduće mjesto u posebnom zakonu Razlog za izdvajanje i posebno uređenje Opšte odredbe o naplati poreznih obaveza Osnovne odredbe budućeg Zakona o naplati i obezbjeđenju javnih prihoda FBiH Naplata nije samo tehnički nastavak poreznog postupka, nego posebna faza u kojoj se neposredno zadire u imovinu dužnika i trećih lica. Prava i obaveze poreznih obveznika u vezi sa plaćanjem poreza Načela naplate i obezbjeđenja javnih prihoda Potrebno je posebno naglasiti zakonitost, pravnu sigurnost, srazmjernost, zaštitu imovine, zaštitu minimalne egzistencije, djelotvoran pravni lijek i zabranu dvostruke naplate. Evidentiranje poreznih obaveza Izvršni naslovi, evidencija duga i transparentnost evidencije Evidencija duga ne smije se poistovjetiti sa izvršnim naslovom. Dužnik mora znati iz kojeg akta, za koji period i po kojem osnovu se dug naplaćuje. Dospjelost porezne obaveze Dospjelost i izvršnost javnog prihoda Potrebno je jasno razlikovati nastanak obaveze, dospjelost, izvršnost i mogućnost prinudne naplate. Nalog za plaćanje, poziv na plaćanje ili drugi oblik obavještavanja dužnika Dobrovoljna naplata i opomena pred prinudnu naplatu Opomena treba biti stvarni zaštitni institut, sa jasnim podacima o dugu, izvršnom osnovu, glavnici, kamati, troškovima, roku za plaćanje i posljedicama neplaćanja. Prinudna naplata poreznih obaveza Posebna glava o pokretanju i provođenju prinudne naplate Prinudna naplata treba biti uređena kao poseban postupak, sa jasnim aktom o pokretanju, sadržajem akta, dostavljanjem, pravnim lijekom i pravilima obustave. Pravila o prinudnoj naplati djelimično razrađena podzakonskim aktima Zakonsko uređenje osnovnih instituta prinudne naplate Bitna pitanja koja zadiru u imovinu ne bi smjela biti prepuštena pravilnicima ili internim procedurama. Podzakonski akti treba da uređuju samo tehničku provedbu. Rješenje o pokretanju postupka prinudne naplate Osnovni akt o pokretanju prinudne naplate Ovaj akt treba biti centralni akt postupka prinudne naplate, sa jasnim izvršnim naslovom, iznosom duga, periodom, pravnom poukom i okvirnim sredstvima naplate. Posebna rješenja o pojedinim sredstvima naplate nakon pokretanja prinudne naplate Procesna koncentracija pravne zaštite i prigovor protiv pojedinačne radnje izvršenja Umjesto više posebnih rješenja, žalbi i upravnih sporova o istom dugu, pojedinačne radnje izvršenja mogu se provoditi putem naloga ili obavještenja, uz prigovor koji se odnosi samo na zakonitost konkretnog izvršenja. Obustava transakcija preko računa kod ovlaštenih organizacija za platni promet Pojedinačna radnja izvršenja na računu dužnika Obustava transakcija treba biti provedbena radnja u okviru već pokrenute prinudne naplate, uz pravo prigovora ako je radnja nezakonita, nesrazmjerna, preširoka ili se odnosi na pogrešan račun ili pogrešno lice. Rješenje o naplati porezne obaveze iz novčanih sredstava Nalog ili obavještenje banci/OOPP u okviru izvršenja na novčanim sredstvima Nije nužno donositi novo samostalno rješenje protiv kojeg se vodi poseban upravni spor ako već postoji osnovni akt o prinudnoj naplati. Zaštitu treba obezbijediti prigovorom protiv konkretne radnje izvršenja. Rješenje o naplati porezne obaveze iz vrijednosnih papira Izvršenje na vrijednosnim papirima kao posebno sredstvo naplate Potrebno je urediti procjenu, zabranu raspolaganja, prodaju, troškove prodaje, zaštitu dužnika i prava trećih lica, ali bez nepotrebnog umnožavanja upravnih akata. Naplata sa transakcijskih računa Sredstva prinudne naplate Potrebno je urediti uslove, obim blokade, zabranu blokade preko iznosa duga, postupanje kod više računa i obavještavanje dužnika. Blokada poslovnih računa Srazmjernost i zaštita poslovne održivosti dužnika Blokada računa može ugroziti poslovanje i buduću naplatu. Zato treba propisati da se primjenjuje samo u obimu potrebnom za naplatu, uz razmatranje blažih mjera. Naplata iz plate Posebna glava o naplati iz plate, penzije i drugih stalnih primanja Plata je osnovno sredstvo egzistencije. Zakon mora jasno propisati maksimalni dio koji se može obustaviti i zaštititi minimalna primanja. Naplata iz penzije Posebna zaštita penzije Penzija često predstavlja jedini prihod dužnika. Potrebno je posebno zaštititi minimalnu penziju i dio primanja neophodan za izdržavanje dužnika i domaćinstva. Naplata iz drugih stalnih primanja Izuzeta i ograničeno izvršiva primanja Potrebno je razlikovati redovna primanja, socijalna davanja, dječiji dodatak, invalidnine, naknade štete i druga primanja koja moraju biti potpuno ili djelimično izuzeta. Izuzeta primanja Posebna glava o izuzetim primanjima i izuzetoj imovini Socijalna davanja, dječiji dodatak, invalidnine, naknade za tuđu njegu i pomoć i druga zaštitna primanja treba sistematično zaštititi od prinudne naplate. Zapljena pokretnih stvari Prinudna naplata na pokretnim stvarima Treba urediti popis, procjenu, čuvanje, prodaju, prigovor dužnika, prigovor trećeg lica i stvari koje ne mogu biti predmet naplate. Prodaja nepokretnosti Prinudna naplata na nepokretnostima Prodaja nepokretnosti treba biti krajnja mjera, naročito kada se radi o stambenoj nepokretnosti ili kada je vrijednost imovine očigledno nesrazmjerna dugu. Mjere obezbjeđenja naplate Posebna glava o mjerama obezbjeđenja Mjere obezbjeđenja treba razlikovati od sredstava naplate. One služe očuvanju mogućnosti naplate, ali moraju biti vremenski ograničene, srazmjerne i podložne pravnom lijeku. Zabrana raspolaganja imovinom Mjere obezbjeđenja Potrebno je propisati uslove: vjerovatnost postojanja duga, opasnost za naplatu, srazmjernost, trajanje mjere i obavezu ukidanja kada prestanu razlozi. Zakonska hipoteka Posebna glava o zakonskoj hipoteci i založnim pravima Zakonska hipoteka je teško zadiranje u imovinu. Mora biti vezana za konkretno označenu nepokretnost, određeni iznos duga, red prvenstva, trajanje i brisanje. Automatsko ili široko opterećenje imovine Srazmjernost zakonske hipoteke Treba izbjeći neograničeno opterećenje cjelokupne imovine dužnika. Hipoteka mora biti individualizovana i srazmjerna dugu. Brisanje zakonske hipoteke i drugih mjera nakon prestanka osnova Obustava, brisanje mjera i prestanak naplate Kada dug bude plaćen, zastari, bude poništen izvršni naslov ili prestane osnov za mjeru, organ treba imati obavezu da pokrene brisanje hipoteke, zabilježbe ili druge mjere. Izuzeta imovina uređena nedovoljno sistematično Posebna glava o izuzetim primanjima i izuzetoj imovini Potrebno je jasno nabrojati imovinu koja je potpuno ili djelimično izuzeta: osnovne stvari domaćinstva, socijalna primanja, medicinska pomagala, sredstva za rad i drugo. Odgovornost drugih lica za porezne obaveze Posebna glava o odgovornosti trećih lica za javne prihode Odgovornost trećih lica ne smije biti automatska. Mora se utvrđivati posebnim aktom, uz dokazivanje zakonskih uslova, obrazloženje i pravni lijek. Zaštita trećih lica nije dovoljno vidljiva Posebna glava o zaštiti trećih lica Treće lice mora imati djelotvoran prigovor ako se plijeni ili opterećuje imovina koja nije imovina dužnika ili na kojoj treće lice ima pravo koje sprečava naplatu. Redoslijed namirenja duga Redoslijed naplate i uračunavanje uplata Potrebno je jasno urediti odnos glavnice, kamate, kazni i troškova, kao i pravo dužnika da zna kako su njegove uplate uračunate. Troškovi prinudne naplate Posebna pravila o troškovima naplate Troškovi moraju biti stvarni, nužni, provjerljivi i podložni pravnom lijeku. Ako se izvršni naslov poništi ili se naplata pokaže nezakonitom, treba urediti ko snosi troškove. Zastara kao opšti institut poreznog prava Posljedice zastare u fazi naplate Rokovi, prekid, zastoj i apsolutna zastara treba da budu u Zakonu o poreznom postupku, ali zabrana pokretanja naplate, obustava, brisanje mjera i povrat nakon zastare treba da budu u Zakonu o naplati. Prigovor zastare u toku naplate Pravni lijekovi i posljedice zastare u fazi naplate Dužnik mora imati mogućnost da u postupku naplate istakne zastaru, a organ mora o zastari voditi računa i po službenoj dužnosti kada ona proizlazi iz spisa ili evidencija. Nastavak naplate nakon nastupanja zastare Obustava naplate zbog zastare Ako nastupi ili se utvrdi zastara, postupak naplate mora se obustaviti, a mjere obezbjeđenja i hipoteke moraju se ukinuti ili brisati, osim ako zakon izričito propisuje poseban režim. Naplata nakon zastare Povrat nezakonito naplaćenog iznosa Ako je iznos naplaćen nakon nastupanja zastare, budući zakon treba predvidjeti pravo na povrat, uz uređenje roka, kamate i eventualnog prebijanja. Obustava prinudne naplate Posebna glava o obustavi, odgodi i prekidu postupka Potrebno je jasno propisati razloge za obustavu: plaćanje, zastara, poništenje izvršnog naslova, pogrešan dužnik, nepostojanje imovine, odgoda ili obročno plaćanje. Povrat više plaćenog poreza Povrat više, pogrešno ili nezakonito naplaćenih javnih prihoda Povrat treba proširiti i urediti kao protivtežu prinudnoj naplati: više plaćeno, pogrešno plaćeno, nezakonito naplaćeno, naplaćeno od pogrešnog lica ili na osnovu poništenog akta. Prebijanje povrata sa drugim dugom Povrat i prebijanje Treba urediti kada je prebijanje dopušteno, koji akt se donosi, kako se dužnik obavještava i koji pravni lijek ima. Pravni lijekovi protiv pojedinih akata i radnji Posebna glava o pravnim lijekovima i sudskoj zaštiti Potrebno je sistematično urediti žalbu protiv osnovnog akta, prigovor na radnju izvršenja, prigovor trećeg lica, prigovor zastare, zahtjev za obustavu, zahtjev za brisanje mjere i zahtjev za povrat. Evidencije Porezne uprave Evidencije, obavještavanje i transparentnost duga Dužnik mora imati pravo na jasan, potpun i ažuran uvid u dug, uplate, kamate, troškove, mjere, hipoteke, obustave i povrate. Razmjena podataka sa bankama, registrima i drugim organima Evidencije i razmjena podataka Potrebno je urediti ovlaštenja, obaveze, zaštitu podataka, odgovornost za tačnost dostavljenih informacija i obavještavanje dužnika. Nadzor nad postupanjem u naplati nije dovoljno izdvojen Nadzor i odgovornost službenih lica Pošto organ raspolaže snažnim ovlaštenjima, zakon treba urediti unutrašnju kontrolu, odgovornost za nezakonitu naplatu, pogrešne mjere i neizvršen povrat. Prelaz iz važećeg ZPU FBiH u novi sistem Prelazne i završne odredbe Potrebno je urediti koje odredbe ZPU FBiH prestaju važiti, šta se dešava sa započetim postupcima, postojećim hipotekama, mjerama obezbjeđenja i važećim podzakonskim aktima. Kratko obrazloženje uz tabelu Ova tabela pokazuje da materija naplate i obezbjeđenja javnih prihoda nije sporedni ili tehnički dio poreznog sistema, nego zasebna pravna cjelina koja zahtijeva posebno uređenje. U važećem ZPU FBiH ova materija je normativno vezana uz organizaciju Porezne uprave i opšta pitanja poreznog postupka. Takvo rješenje otežava preglednost i ne omogućava dovoljno precizno uređenje najosjetljivijih pitanja: izvršnih naslova, opomene, prinudne naplate, mjera obezbjeđenja, zakonske hipoteke, zaštite plate i penzije, izuzete imovine, prava trećih lica, zastare u fazi naplate, obustave i povrata. Poseban zakon omogućio bi da se ova pitanja urede sistematično, u logičnom redoslijedu i uz jasnu ravnotežu između javnog interesa za naplatu i zaštite prava dužnika i trećih lica. Posebno je važno da se pravna zaštita u postupku prinudne naplate uredi funkcionalno. Zakonitost osnovnog akta o pokretanju prinudne naplate treba osporavati jednim pravnim lijekom, dok pojedinačne radnje izvršenja treba kontrolisati kroz prigovor koji je ograničen na zakonitost, obim, predmet i način konkretnog izvršenja. Time bi se izbjeglo nepotrebno umnožavanje rješenja, žalbi i upravnih sporova, a istovremeno bi se sačuvala djelotvorna zaštita dužnika i trećih lica. PRILOG 2 Tabela ključnih instituta budućeg Zakona o naplati i obezbjeđenju javnih prihoda FBiH, uočenih problema i pravaca reforme Ključni institut budućeg zakona Problem u važećem uređenju Predloženi pravac reforme Predmet zakona Materija naplate sada je dio šireg ZPU FBiH, zajedno sa organizacijom Porezne uprave i opštim pitanjima poreznog postupka. Donijeti poseban Zakon o naplati i obezbjeđenju javnih prihoda FBiH, kojim bi se uredili dobrovoljna naplata, prinudna naplata, obezbjeđenje, obustava i povrat. Odnos utvrđivanja obaveze i naplate Nije dovoljno jasno razdvojeno šta pripada postupku utvrđivanja obaveze, a šta postupku naplate. U Zakonu o poreznom postupku urediti nastanak, utvrđivanje i materijalno-procesna pitanja obaveze, a u Zakonu o naplati izvršne posljedice dospjele i izvršne obaveze. Izvršni naslovi Nije dovoljno jasno i sistematično razgraničeno šta je izvršni naslov, a šta evidencija duga, opomena, knjigovodstveni unos ili interni obračun. Zakonom jasno nabrojati izvršne naslove i propisati da se prinudna naplata može pokrenuti samo na osnovu izvršnog naslova određenog zakonom. Dospjelost i izvršnost U praksi se mogu miješati nastanak obaveze, dospjelost, izvršnost i mogućnost prinudne naplate. Jasno razdvojiti ove pravne momente i propisati uslove pod kojima dug prelazi u fazu prinudne naplate. Evidencija duga Evidencija duga može biti shvaćena kao osnov za naplatu iako ne mora imati karakter izvršnog naslova. Propisati da evidencija duga služi kao službeni podatak, ali da sama po sebi ne može biti osnov prinudne naplate ako zakonom nije određena kao izvršni naslov. Opomena prije prinudne naplate Opomena može ostati formalno obavještenje bez dovoljno jasnog sadržaja i zaštitne funkcije. Propisati obavezan sadržaj opomene: izvršni osnov, period, glavnica, kamata, troškovi, rok za plaćanje, posljedice neplaćanja i mogućnost obraćanja organu. Pokretanje prinudne naplate Prinudna naplata nije dovoljno jasno uređena kao poseban postupak sa preciznim aktom, sadržajem i pravnim lijekom. Propisati akt o pokretanju prinudne naplate, njegov obavezni sadržaj, dostavljanje, pravni lijek i uslove za nastavak postupka. Osnovni akt o pokretanju prinudne naplate Nakon osnovnog rješenja mogu se donositi posebna rješenja o pojedinim sredstvima naplate, što fragmentira pravnu zaštitu. Osnovni akt o pokretanju prinudne naplate postaviti kao centralni akt protiv kojeg se osporava zakonitost pokretanja naplate. Posebna rješenja o sredstvima naplate Dodatna rješenja o pojedinim sredstvima naplate mogu dovesti do umnožavanja žalbi, upravnih sporova i troškova povodom iste osnovne obaveze. Uvesti procesnu koncentraciju: žalba i upravni spor protiv akta o pokretanju prinudne naplate, a pojedinačne radnje naplate provoditi putem naloga ili obavještenja, uz prigovor na nezakonitu, nesrazmjernu ili pogrešno usmjerenu radnju. Prigovor protiv pojedinačne radnje izvršenja Ako se pojedina sredstva naplate ne uređuju posebnim rješenjima, mora postojati djelotvorna zaštita od nezakonitog konkretnog izvršenja. Uvesti prigovor protiv pojedinačne radnje izvršenja, ograničen na predmet, obim, način i dopuštenost konkretnog izvršenja, bez ponovnog osporavanja osnovnog akta o pokretanju naplate. Granice prigovora protiv radnje izvršenja Postoji rizik da se kroz prigovor protiv radnje izvršenja ponovo otvara pitanje osnovnog duga i zakonitosti pokretanja naplate. Propisati da se tim prigovorom ne može pobijati zakonitost osnovnog akta o pokretanju prinudne naplate, nego samo zakonitost izvršenja na konkretnom predmetu ili sredstvu. Prigovor zastare u fazi izvršenja Zastara neposredno utiče na dopuštenost daljeg izvršenja, ali mora biti jasno uređeno kako se ističe u fazi naplate. Propisati da se prigovor zastare može isticati u svakoj fazi naplate i u odnosu na svaki predmet izvršenja, uz obavezu organa da zastaru ispita i po službenoj dužnosti kada proizlazi iz spisa ili evidencije. Izbor sredstva naplate Nije dovoljno naglašena obaveza izbora blažeg sredstva ako se cilj može postići bez težih posljedica po dužnika. Uvesti pravilo da organ bira najmanje teretno sredstvo podobno za naplatu, uz obavezu obrazloženja srazmjernosti. Srazmjernost mjere Teška sredstva naplate mogu biti primijenjena i kada je naplata moguća blažim sredstvom. Propisati da teža mjera ne može biti primijenjena ako se isti cilj može postići blažom mjerom. Blokada računa Blokada računa može imati posljedice koje prevazilaze sam iznos duga i mogu ugroziti poslovanje. Propisati obim blokade, zabranu blokade preko potrebnog iznosa, postupanje kod više računa i mogućnost djelimične ili ciljane blokade. Obustava transakcija preko računa Ako se ova radnja tretira kao posebno rješenje, može doći do dodatnog pravnog postupka o istoj naplati. Tretirati obustavu transakcija kao provedbenu radnju nakon osnovnog akta o naplati, uz obavještenje dužniku i pravo prigovora protiv konkretne radnje. Prenos sredstava sa računa Posebno rješenje o prenosu sredstava može biti procesno suvišno ako već postoji osnovni akt o pokretanju naplate. Prenos sredstava urediti kao nalog banci ili OOPP u okviru već pokrenute naplate, uz zaštitu putem prigovora ako je prenos nezakonit, preširok ili izvršen nakon prestanka osnova. Naplata iz vrijednosnih papira Potrebna su posebna pravila o zabrani raspolaganja, procjeni, prodaji i troškovima, ali bez nepotrebnog umnožavanja upravnih akata. Urediti izvršenje na vrijednosnim papirima kao posebno sredstvo naplate, uz naloge i obavještenja provedbene prirode i prigovor protiv konkretnih radnji. Naplata iz plate Nedovoljno je naglašena zaštita minimalne egzistencije zaposlenog dužnika. Posebno urediti maksimalni dio plate koji se može obustaviti i zaštititi minimalna primanja potrebna za osnovne životne potrebe. Naplata iz penzije Penzija može biti jedini prihod dužnika, pa naplata iz penzije zahtijeva posebnu zaštitu. Posebno zaštititi minimalnu penziju i dio penzije neophodan za izdržavanje dužnika i domaćinstva. Druga stalna primanja Nije dovoljno jasno razgraničeno koja primanja se mogu naplatiti, a koja su socijalne ili zaštitne prirode. Zakonom jasno razlikovati izvršiva, djelimično izvršiva i potpuno izuzeta primanja. Izuzeta primanja Socijalna davanja i druga zaštićena primanja nisu sistematično uređena u okviru posebnog zakona o naplati. Posebno zaštititi dječiji dodatak, socijalnu pomoć, invalidnine, naknade za tuđu njegu i pomoć i druga primanja